《特种设备安全监察指令书》的法律效力解析-ag凯发k8国际

《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）第五十八条规定，特种设备安全监督管理部门对特种设备生产、使用单位和检验检测机构进行安全监察时，发现有违反本条例规定和安全技术规范要求的行为或在用的特种设备存在事故隐患、不符合能效指标的，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施，予以改正或消除事故隐患。特种设备安全监察指令书（以下简称指令书）发出后产生什么法律效果，关系到事故隐患能否及时消除，关系到监管部门的履职到位情况，也关系到事故责任的认定。指令书的法律效力究竟如何，笔者结合实际作浅要探析。

一、指令书的概念分析。指令书，顾名思义，指示命令书，即指示被监管对象应当怎么做，以行政机关的职权命令被监管对象必须怎么做，同时以书面形式发出。为什么在特种设备监管中规定了指令书这种行政措施，主要是因为特种设备监管范围广、环节多、专业技术性强。特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内机动车辆共八大类，每一大类设备中包含很多种具体设备，在监管中还包括一些安全附件。同时，对特种设备的监管分为设计、制造、安装、维修、改造、使用、检验检测等七个环节，每一种设备、每一个环节的监管要求也不完全相同。比如说，液化气钢瓶属于压力容器的一种，对一般压力容器要求使用登记，对气瓶的监管实行充装单位许可，对使用环节并不要求使用登记。所以说，在监管中发现事故隐患后，被监管对象如果没有一定的专业知识，不知道如何才能改正或消除事故隐患。因此，《条例》规定，在实施安全监察时需要有2名以上持有安全监察员证的专业人员，同时，以书面的形式告知企业怎样采取相关措施，以达到改正或消除事故隐患的目的。

二、指令书的法律效力分析。指令书是监管部门依职权作出的、具有针对性的行政措施，是一种具体行政行为。它应当具有公定力、确定力、拘束力、执行力。

所谓公定力，是指行政行为一旦作出，就应被推定为合法有效，行政相对人必须予以尊重。如果行政相对人质疑，相对人应当通过复议或诉讼途径予以救济。指令书下达后，如果行政相对人质疑，应当通过行政复议或诉讼途径，并不得停止执行指令书的内容。

所谓确定力，是指行政相对人除非具有法定理由并依法程序，不得随意要求变更、撤销或废止已生效的行政行为，行政主体也不得任意改变、撤销或废止具有有效要件的行政行为。指令书一经作出，行政机关和相对人均不得任意变更。

所谓拘束力，是指行政行为一经生效，行政机关和行政相对人都必须遵守，其他国家机关和社会成员都必须予以尊重。指令书作出后，行政相对人必须遵守和实际履行指令书内容规定的义务。

所谓执行力，包括行政机关依职权的自行执行和依法申请人民法院强制执行实现其内容的效力。执行力的效力自行政行为生效之时起产生，至行政行为失效时消失，执行力在此期间具有持续性。

三、指令书与行政强制措施、行政处罚等行政行为的关系。指令书在行政行为分类上属于行政命令的一种。所谓行政命令，是指行政主体依法要求行政相对人作为或不作为一定行为的意思表示。比如说，监察人员发现未经定期检验的锅炉下达指令书时，其内容为责令限期开展定期检验，待检验合格后使用或停止使用。行政相对人的作为义务为按照规定期限申请定期检验，不作为义务为直接停止使用，作为或不作为义务均能够达到改正或消除事故隐患的目的。

指令书不同于查封扣押等行政强制措施。《条例》第五十一条第三项规定了查封扣押权，为了达到消除事故隐患的目的，对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患，可以行使查封扣押权。《特种设备现场安全监督检查规则（试行）》第二十条规定，有证据表明生产、使用的特种设备或者其主要部件不符合特种设备安全技术规范的要求，或者在用设备存在以下严重事故隐患之一的，应当予以查封或者扣押。安全监察人员在发现有违反条例规定和安全技术规范要求的行为或在用设备存在事故隐患的，应当下达安全监察指令书，对不符合安全技术规范的要求或严重事故隐患应当采取查封扣押措施。据此说明，指令书代替不了查封扣押措施，查封扣押措施也代替不了指令书，查封扣押措施是在指令书之外的，针对严重事故隐患采取的行政强制措施，目的是为了进一步地督促消除事故隐患。

指令书不同于行政处罚。《条例》第七章法律责任规定了较多的行政处罚内容。指令书如果得不到行政相对人的有效执行，则往往引起行政处罚。比如，《条例》第八十三规定，有下列情形之一，由特设种设备安全监督管理部门责令限期改正，逾期不改，处2000元以上2万元以下罚款，情节严重的，责令停止使用或停产停业整顿。据此说明，指令书是以行政处罚为保障的，如果不履行指令书内容，则通过行政处罚促使其落实指令书的内容。如果行政相对人在行政处罚过程中履行了指令书的义务，那么可以作为法定从轻或减轻处罚的情节；如果行政相对人履行了行政处罚，指令书的内容未履行，那么指令书的义务对行政相对人仍然具有拘束力，仍要履行。

四、指令书可以单独作为申请强制执行的依据。《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。据此，行政相对人在法定期限内不履行指令书规定的作为或不作为义务，行政机关可以单独申请人民法院强制执行。在具体执行中，应当申请执行指令书规定的不作为义务内容。比如，责令限期进行定期检验，待检验合格后使用或停止使用，那么在申请强制执行时应当申请执行停止使用。

综上所述，指令书发出后，就被赋予特定的效力，除非行政相对人通过复议或诉讼途径证明指令书的不合法，否则，必须要执行，直至指令书的内容履行完毕。如果不履行，监管部门可以通过申请司法机关予以强制执行。